Le Sénégal et sa culture des élections pacifiques
Le Sénégal a connu deux alternances démocratiques en 2000 et 2012 à l’issue d’élections présidentielles dont les résultats ont été acceptés par tous. Tout le contraire en Côte d’Ivoire. Enquête sur un système électoral qui assure une stabilité politique au Sénégal.
L’image a fait le tour du monde et la UNE des chaines de télévision internationale. Début décembre, alors que les ivoiriens attendent avec impatience les résultats provisoires du second tour des élections présidentielles de novembre 2010, le représentant du camp Gbagbo au sein de la Commission électorale indépendante (CEI), arrache, en direct à la télévision, les feuilles des mains de Bamba Yacouba, porte-parole de l’institution électorale (par ailleurs représentant des mouvements rebelles, proche du RHDP, à l’époque dans l’opposition) qui s’apprêtait à annoncer des résultats « non consolidés », selon les termes du camp présidentiel de l’époque.
C’est le début de l’enlisement et de l’escalade d’une contestation violente des résultats qui va aboutir à la crise post-électorale qui a fait plus de 3.000 morts. Au Sénégal, ce scénario inédit est inimaginable aujourd’hui !
« Ce que vous avez vécu avec Bakayoko et celui qui a déchiré [les résultats] qui a pratiquement ouvert les hostilités en 2010, c’est ce que nous avons vécu en 1993. Les gens sont allés à la commission nationale de recensement des votes, le système s’est bloqué. Aujourd’hui, ce n’est pas plus possible. On a trouvé la formule. Ce n’est plus possible. Personne ne peut bloquer le système », tranche Issa Sall, membre de la Commission électorale nationale autonome (CENA) au Sénégal.
Quelle est cette formule magique qui permet à ce pays de l’Afrique de l’ouest d’organiser des élections aux résultats désormais acceptés par tous les acteurs politiques, gage de sa stabilité politique légendaire ? Pour le porte-parole du gouvernement sénégalais, Seydou Gueye, le système électoral du pays a une particularité.
« Ce système articulé autour d’un code électoral consensuel adopté en 1992 nous a valu depuis, des élections à contestations nulles sinon marginales », souligne celui qui est également porte-parole de l’Alliance pour la république (APR), le parti du président Macky Sall.
Mais pour mieux comprendre le modèle sénégalais, la plupart des acteurs politiques et observateurs renvoient à l’histoire du pays. Déjà en 1848, le pays devait choisir ses représentants au parlement français. Le Sénégal a une culture de vote qui date de l’époque coloniale. Mais c’est surtout lorsque le pays accède à l’indépendance en 1960 qu’il se dote d’un cadre institutionnel robuste.
Après une période d’abord de parti unique « de fait », de multipartisme « milité » instauré en 1974 à trois partis politiques – qui a vu la création notamment du PDS d’Abdoulaye Wade – puis à quatre partis en 1978, année où l’opposition arrive à l’Assemblée nationale à l’issue des premières élections plurielles, il a fallu attendre trois ans plus tard, après la démission de du président Léopold Sedar Senghor et l’arrivée au pouvoir de son Premier ministre Abdou Diouf en 1981 pour que ce dernier instaure le multipartisme « intégral ».
Code électoral consensuel
A l’issue des élections présidentielles contestées de 1983 puis de 1988, qui ont notamment conduit à l’arrestation et à l’emprisonnement de Me Abdoulaye Wade, le président Abdou Diouf va accepter de faire des réformes en profondeur du système électoral. Le juge Kéba Mbaye est désigné comme médiateur. A la tête de la Commission d’évaluation et des réformes du code électoral mis en place en 1991, cet ancien juge à La Haye, figure emblématique de la justice sénégalaise et homme de consensus, a pour mission de réunir pouvoir et opposition pour rediscuter les règles du jeu électoral dans un contexte tendu.
Mission réussie. Sous sa houlette, le Sénégal se dote d’un code électoral consensuel en 1992. « Le code électoral de 1992 a été une étape extrêmement importante dans l’évolution de notre système électoral », rappelle N’Diaga Sylla, expert électoral, responsable des processus électoraux au Groupe de recherche et d’appui conseil pour la démocratie et la bonne gouvernance (GRADEC), organisation de la société civile sénégalaise. Mais déjà, en 1991, le Conseil national de régulation de l’audiovisuel (CNRA) sera chargé de veiller à l’accès équitable et égal des candidats aux médias publics.
Cette date est un repère, un tournant décisif. Ce code définit les règles pour l’établissement d’une liste électorale fiable, l’organisation d’élections transparentes et la publication de résultats crédibles. Il introduit l’identification des électeurs après présentation obligatoire de la carte nationale d’identité, l’isoloir pour garantir le secret du vote, le vote des sénégalais de l’extérieur, la possibilité à des candidats indépendants ou à des coalitions de partis de se présenter à des élections, jusque-là réservées aux seuls partis politiques, mais aussi et surtout il garantit la surveillance du processus électoral par la présence des acteurs politiques notamment l’opposition à toutes les phases depuis les bureaux de vote à la Commission nationale de recensement des votes qui proclame les résultats provisoires. Cette commission est composée d’un magistrat, de la CENA et des représentants des candidats.
« Donc cette garantie de présence de l’opposition à toutes les phases du processus électoral permettait d’avoir véritablement une certaine transparence et une confiance dans le processus électoral », fait valoir Dr Cheick Dieng, Secrétaire national chargé des élections du PDS (opposition) et maire.
Mais s’il introduit une certaine transparence dans le processus électoral et établit une confiance entre les acteurs, le code électoral de 1992 va vite montrer ses limites. Les résultats des élections présidentielles de 1993 qui opposent Abdou Diouf à Abdoulaye Wade sont violemment contestés à cause notamment du vote par ordonnance (rectification par un tribunal des erreurs dans l’établissement des documents de vote comme les procès-verbaux) considérée comme une occasion de fraudes massives. A l’instar de ce qui s’est passé en 2010 en Côte d’Ivoire, l’opposition va bloquer la proclamation des résultats avec en ligne de mire l’objectif d’empêcher le candidat Abdou Diouf d’atteindre le quart bloquant, c’est-à-dire le quart des électeurs inscrits.
« Les partis politiques vont prendre en otage en quelque sorte, à travers leurs contradictions, le fonctionnement de la commission nationale de recensement des votes en 1993. Donc la commission va être bloquée », rappelle Dr Maurice Soudieck Dione, Docteur en Science politique, enseignant-chercheur à l’Université Gaston-Berger de Saint-Louis.
Dans ce chaos, le président du Conseil constitutionnel le juge Kéba Mbaye démissionne et son vice-président Me Babacar Sey, une figure du parti socialiste au pouvoir, est assassiné le 15 mai 1993… C’est l’électrochoc mais le pays ne bascule pas dans le chaos. Car, au plus fort des crises, les acteurs politiques sont toujours en négociation, l’un des piliers de la stabilité politique du pays de Senghor. Wade est arrêté à la suite de ces événements mais rejoint le gouvernement de majorité élargie de Diouf à sa sortie de prison en 1994. Déjà, après son emprisonnement suite aux violences nées des présidentielles de 1988, il avait fait pareil en intégrant le gouvernement en 1991, un rapprochement qui a facilité la redéfinition des règles de la compétition électorale.
« Le système ne donne pas de place à la tricherie »
Dr Maurice Soudieck Dione explique :
« Nous sommes dans une société où on privilégie beaucoup la négociation et le compromis. Ce qu’on appelle en Woloff le ‘Masla’, c’est-à-dire les arrangements, les compromis, la discussion, la négociation (…) Il y a vraiment des valeurs qui vont dans le sens de la paix, qui sont des valeurs hautement cultivées au Sénégal. Le Masla, on privilégie la négociation, les arrangements plutôt que la confrontation et le conflit ».
Un modèle mixte
Après les élections locales de 1996 jugées « catastrophiques » à cause des nombreux dysfonctionnements au niveau de l’organisation, le président Abdou Diouf, après le rapport de la Commission d’évaluation et des réformes du code électoral qu’il a mise en place, va faire des réformes importantes suite aux revendications de l’opposition. L’organisation des élections n’est plus du seul ressort de l’administration.
Il crée en 1997 l’Observatoire national des élections (structure autonome chargée de la supervision et du contrôle de l’ensemble des opérations électorales) – les résultats des législatives de 1998 seront acceptées par tous – puis en 1998 la direction générale des élections (DGE), au sein du ministère de l’intérieur. Il nomme plus tard le général Mamadou Lamine Cissé, une personnalité indépendante et sans coloration politique à la tête du ministère de l’intérieur qui avait en charge l’organisation des futures élections présidentielles.
C’est ce modèle mixte où l’administration organise les élections sous la supervision de structures autonomes, avec des règles de jeu consensuelles, qui a favorisé les alternances démocratiques au Sénégal avec l’arrivée au pouvoir de Me Abdoulaye Wade en 2000 puis de Macky Sall en 2012. La définition consensuelle des conditions d’organisations des élections va être un moment fort de la construction démocratique du Sénégal, observe Dr Dione :
« Les règles de la compétition politique doivent être définies de façon concertée, de façon consensuelle pour que les institutions qui seront issues des compétitions électorales puissent être suffisamment fiables, suffisamment viables pour servir à catalyser justement le jeu politique et éviter la dégénérescence dans la violence. Donc ça c’est un aspect essentiel, la définition concertée et consensuelle des règles politiques, des règles de la compétition électorale et également le renforcement de l’équité de la compétition ».
Ndiaga Sylla souligne également le rôle indispensable et déterminant de la société civile : « C’est la première fois à un mois de l’élection, grâce à la médiation du FACS [Front d’action de la Société civile] que les deux parties, principalement l’opposition et le pouvoir, ont accepté de reconnaitre d’abord les résultats qui seraient issus des élections mais ils ont pu parvenir à convaincre le président Diouf pour qu’il accepte une mission d’audit du fichier. Et c’est dans ces conditions que la première alternance politique s’est réalisée à l’issue de deux tours à l’élection présidentielle ».
Un système électoral qui a réussi à endiguer ou à circonscrire la contestation, contrairement aux violences constatées en Côte d’Ivoire depuis le boycott actif de 1995, les résultats violemment contestées de l’élection présidentielle de 2000 puis celle de 2010 qui a conduit à la plus grave crise post-électorale de l’histoire du pays. La Commission électorale indépendante (CEI), composée des acteurs politiques et de la société civile et contestée notamment par l’opposition, fait l’objet de vives critiques depuis les présidentielles de 2010 en Côte d’Ivoire.
Suite à une plainte de l’ONG Actions pour la protection des droits de l’homme (APDH) devant la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples, l’Etat ivoirien a été condamné en 2017 à revoir sa composition. Lors de son discours à la nation le 6 août 2018, le président Alassane Ouattara a promis cette réforme, qui est toujours attendue alors que les élections locales (municipales et régionales) sont prévues pour se tenir le 13 octobre prochain.
« Les règles de la compétition politique doivent être définies de façon concertée »
Au Sénégal, le dispositif connait une amélioration permanente. En 2005, la Commission électorale nationale autonome (CENA, présidée par le magistrat à la retraite Doudou Ndir) est créée sur les cendres de l’ONEL. C’est une structure permanente avec des pouvoirs renforcés pour superviser et contrôler le processus électoral. La CENA compte 12 membres réputés apolitiques qui sont essentiellement des anciens hauts fonctionnaires ou cadres (magistrat, administrateur civil, enseignant, diplomate), nommés pour un mandat de six ans renouvelable par tiers tous les trois ans. Ils sont choisis pour leur neutralité et leur impartialité après consultation d’institutions ou d’associations qui proposent des noms.
Cette commission a également des représentations au niveau départemental. Issa Sall, ancien journaliste et membre de la commission depuis sa création a appris sa nomination avec surprise :
« on m’a appelé au ministère de l’intérieur pour me dire qu’il y avait trois noms dont le mien et ensuite on m’a nommé. Je ne sais pas comment ils ont organisé ».
En outre, alors que de l’opposition récusait son ministre de l’intérieur Ousmane Bow, Abdoulaye Wade nomme Cheick Gueye, ayant passé 15 ans à la tête de la direction générale des élections, comme ministère chargé des élections. C’est cette personnalité réputée neutre qui a organisé les élections présidentielles de 2012 qui ont consacré la seconde alternance démocratique du pays.
La CENA : un acteur autonome clé
Aujourd’hui, le système électoral du Sénégal est basé sur trois organes de gestion des élections (OGE). Il y a d’abord l’administration électorale avec notamment la direction générale des élections qui est chargée de l’organisation matérielle des élections, avec l’appui technique de la direction de l’automatisation des fichiers (DAF) qui gère le fichier électoral. Ensuite, il y a la justice.
Après les votes, les résultats de chaque bureau de votes sont envoyés dans les 45 Commissions départementales de recensement de votes. A ce niveau, si les acteurs politiques sont représentés, seuls les trois magistrats membres ont voix délibérative. Les résultats sont ensuite acheminés à la Commission nationale de recensement des votes présidée par le premier président de la Cour d’appel de Dakar qui proclame les résultats provisoires comme dans un tribunal avant la proclamation définitive par le Conseil constitutionnel.
« La particularité du Sénégal, c’est un système de coordination entre une administration qui organise de façon matérielle, une commission électorale nationale autonome qui supervise le processus mais une justice qui prononce les résultats », fait valoir Bernard Casimir Cissé, directeur de la formation et de la communication à la Direction générales des élections.
« Donc le système ne donne pas de place à la tricherie », rassure-t-il. Il y a un troisième et important acteur : la CENA. La Commission électorale nationale autonome qui a pour rôle de contrôler la fiabilité des listes électorales et la régularité des scrutins. A ce titre, l’institution a des représentants à tous les niveaux du processus électoral, depuis les bureaux de vote à la commission de recensement des votes au niveau départemental et national.
« On ne peut pas être juge et parti. Il faut distinguer les rôles »
« Ici, on n’annule pas les résultats d’un département ou d’une ville. C’est bureau de vote par bureau de vote. Si vous voulez contester, vous dites tel bureau de vote, voici les choses qui se sont passées, on [le juge] annule ou on n’annule pas », précise Issa Sall avant d’enchainer : « C’est notre PV qui fait foi quand il y a une contestation… La CENA est là pour venir au secours de la commission nationale de recensement des votes ou du Conseil constitutionnel dans la proclamation définitive des résultats ».
Ce système mixte, qui permet de disposer des résultats trois heures après la fermeture des bureaux de vote, rassurent les acteurs politiques sur la transparence du scrutin. Par exemple, comme l’a fait Abdou Diouf face à lui en 2000 face à Abdoulaye Wade qui à son tour a aussitôt félicité Macky Sall après l’élection de ce dernier en 2012. Ce cadre tranche avec celui de la Côte d’Ivoire où la Commission électorale (CEI) a en charge tout le processus électoral jusqu’à la proclamation des résultats provisoires.
« On ne peut pas être juge et parti. Il faut distinguer les rôles », souffle un cadre à la direction générale des élections à Dakar.
Réforme de la CEI : l’opposition maintient la pression sur le gouvernement
Au Sénégal, chaque année, la liste électorale est révisée entre 1er février et le 31 juillet, ce qui permet d’enrôler plus facilement les nouveaux électeurs. Le pays compte aujourd’hui 6,2 millions d’électeurs pour une population de plus de 15 millions d’habitants contre 6,5 millions d’électeurs en Côte d’Ivoire pour près de 25 millions d’habitants.
Depuis une quinzaine d’années, un Comité technique de revue du code électoral composé de l’administration, des acteurs politiques et de la société civile est chargé de passer en revue le cadre institutionnel avant chaque élection afin de proposer des améliorations ou de l’adapter. Un audit du fichier électoral a été réalisé en 2011 puis en 2018. Un comité est également chargé du suivi des recommandations de l’audit du fichier électoral.
Si le système électoral a jusque-là préservé le pays de crises, les critiques ne manquent toutefois pas, surtout depuis les législatives de juillet 2017 qui ont connu de nombreux dysfonctionnements. Notamment à cause de l’introduction de la carte biométrique qui est à la fois la carte d’identité (recto) et carte d’électeur (verso), permettant au Sénégal d’être aujourd’hui le premier pays à avoir ce document recommandée par la CEDEAO.
Anderson Diédri & Suy Kahofi
