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Hamed Bakayoko a-t-il le droit d’assurer l’intérim d’Amadou Gon Coulibaly ?

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Libre pensée, une opinion juridique par Éric Aimé SEMIEN

Intérim du Premier Ministre en Côte d’Ivoire par un communiqué du SG de la Présidence de la République: acte administratif ? Si oui, nul ou inexistant ? Vivement un décret pour régulariser cette situation.

Chers amis et collègues, j’ai été intrigué par la façon dont l’intérim du premier ministre a été annoncé hier. J’ai un petit soucis juridique avec le COMMUNIQUÉ du SG de la présidence de la République, annonçant l’intérim du premier ministre, si c’est réellement par cet acte que son intérim est consacré.

Sauf erreur ou omission de ma part, et sauf point de vue plus éclairé de puristes du droit administratif, permettez moi de vous présenter l’économie de mes réminiscences, en vrac. Soyez d’abord assurés d’aucune intention malveillante ou de polémique inutile sous ces réflexions. Juste un soupçon de questionnement scientifique et de liberté de pensée. Et j’espère vivement être dans le faux.

Si j’ai bonne souvenance, l’acte d’intérim est un acte administratif pris par l’autorité administrative supérieure qui constate l’intérim et en fait couler tous les effets de droit. Oui, l’acte d’intérim est un acte administratif créateur de droit, qui s’impose erga omnes, donc à tous. L’objectif étant bien entendu la continuité du service public et la sécurité juridique. Pour ce faire, il doit prendre la forme juridique appropriée des actes que peut prendre l’autorité administrative supérieure. En fait, tout acte administratif doit prendre une forme juridique solennelle car l’une des finalités de l’acte administratif, c’est aussi d’ouvrir les possibilités de contentieux devant le juge administratif.

Seulement voilà. Dans notre système juridique, le président de la République, qui est l’autorité supérieure du premier ministre, agit généralement par décret ou par ordonnance (avec habilitation du parlement). De tels actes, pour importants qu’ils sont, comportent des visas, ils sont numérotés et conservés par le secrétariat général du gouvernement qui est la bibliothèque et la mémoire juridique des actes du président de la République et du gouvernement.

Un acte d’intérim si important du premier ministre ne peut forcément qu’être pris dans la forme d’un décret ou d’une ordonnance puisqu’il émane du supérieur hiérarchique qu’est le président de la République. Par exemple, les intérims précédents du premier ministre ivoirien ont toujours été constatés par décret et rendus publics comme tels, comme vous pouvez le voir dans le document joint. Voir le JO en copie ou un décret de septembre 2018 porte sur l’intérim du PM.

Le secrétariat général de la présidence est l’organe administratif de la présidence de la République, la porte d’entrée et par moment le porte parole du président de la République et des actes qu’il prend. Ainsi, le secrétariat général de la présidence rend public et lit les actes pris par le gouvernement (décrets et ordonnances).

Mais cela n’autorise pas le SG de la présidence de la République à prendre (de son propre chef) des actes qui viseraient un intérim du premier ministre. Il n’en aurait ni la compétence, ni la capacité. D’ailleurs, comment s’appellerait cet acte en droit ? Décret ? Arrêté ?

Certains disent que ce communiqué n’est qu’un communiqué et ne viserait qu’à informer les populations, étant entendu qu’un décret déjà pris sera sans doute publié plus tard au JO. Soit, en regardant bien ce communiqué, on réalise qu’il donne l’information exclusive du voyage du premier ministre et de son intérim assuré par le ministre de la défense.

Un décret aurait été pris que ce communiqué l’aurait visé, du genre avec la formule consacrée « le président de la République a signé un décret ce jour portant intérim du Premier ministre… ». Le dernier intérim dans le gouvernement est bien celui du ministre des affaires étrangères assuré par le ministre de l’intégration africaine. Il y avait semble-t-il aussi urgence, le concerné n’étant plus présent régulièrement à son poste. C’est bien un décret qui a consacré cet intérim, et qui a été rendu public. Il n’y a pas eu de communiqué. Ainsi, le SG de la présidence communiquerait en rendant public un décret concernant l’intérim de simples ministres, mais userait, un mois plus tard, de communiqué et omettant de citer le décret (s’il y en avait) concernant l’intérim du premier ministre ? Nos inquiétudes demeurent car ce communiqué ne mentionne nulle part un quelconque décret, antérieur ou même à venir. Notre objectif est dissuader tous ceux qui pensent que ça va de soi ou que c’est un détail. Non, il ne saurait y avoir de détail en cette matière lorsqu’il s’agit de la vie administrative de notre notre pays.

Nous espérons bien nous tromper, mais c’est ce communiqué qui est la seule source (pour le moment et sauf démonstration contraire) de l’intérim du premier ministre. A voir de près l’acte portant intérim du premier ministre ivoirien (le communiqué), rendu public le 2 mai 2020 par le SG de la présidence, il ne s’agit que d’un communiqué, donc destiné à porter au grand public une information. Laquelle information, pour juridiquement « grave » qu’elle est, devrait avoir pour, support un décret qui lui donnerait force juridique.

Un simple étudiant de 2ème année en droit peut très vite détecter que dans la hiérarchie des normes administratives, le communiqué ne figure pas. Nous avons dans cette hiérarchie : La constitution, les lois, les décrets, les arrêtés, et dans une certaine mesure moindre, la jurisprudence. L’acte administratif créateur de droit, doit émaner de l’autorité compétente (en l’espèce le président de la République), sauf délégation de pouvoir ou de signature de sa part à une autre autorité sous son contrôle. Auquel dernier cas même encore, l’acte pris doit viser la délégation de pouvoir ou de signature. Lesquelles délégation de pouvoir ou de signature doivent elles mêmes être constatées par un autre acte administratif.

Pour faire même plus court, nous diront que le parallélisme des formes s’impose en cette matière. En effet, c’est l’autorité qui a nommé (par décret) qui doit constater et prendre l’intérim par le même moyen, ou encore déléguer pouvoir à une autre autorité sous son contrôle de prendre l’acte d’intérim. En matière administrative, le parallélisme des formes est un principe général de droit (PGD). Tout le monde connait la valeur juridique des principes généraux de droit (PGD) en droit et particulièrement en droit administratif: ils existent même en l’absence de texte car ils sont de source prétorienne, ils s’imposent à l’administration et dans certains cas, au juge lui même.

Eric Aimé Sémien questionne l’intérim du premier ministre

L’acte querellé est un COMMUNIQUÉ, hélas. Si vous le remarquez bien, il n’est pas numéroté et ne vise aucun texte (loi, décret antérieur). Il ne fait non plus aucune référence au président de la République quant à une éventuelle délégation de signature ou de pouvoir. On aurait même pu comprendre la mention « Vu l’urgence  » ou encore « raison d’état », ou même encore au plus haute degré la mention « Actes de gouvernement ». Mais tout ceci encore sous l’autorité du président de la République.

En clair, l’intérim du premier ministre ne peut pas se constater par un communiqué, qui plus est, qui n’est pas référencé, qui ne vise aucune loi ni aucun décret, et qui ne mentionne aucune instructions du PR.

Dès lors, notre question de départ demeure: pourquoi avoir choisi de faire un communiqué, là où il était plus facile de rendre public un décret ? Et pourquoi seulement cette fois ci ?

En tout état de cause, si c’est vraiment c’est par lui qu’est consacré l’intérim du premier ministre, je crois que ce communiqué n’est même pas nul, il est inexistant. En effet, l’acte administratif nul est entaché de vices et peut être soumis à la censure du juge administratif qui en constate la nullité. l’acte nul peut être repris et créer tous les droits nécessaires si les vices sont corrigés.

Ce communiqué, si tant est que c’est vraiment lui qui consacre l’intérim du premier ministre, est un acte administratif inexistant. Frappé d’irrégularités tellement graves pour la sécurité juridique et la continuité administrative, qu’il ne peut créer aucun effet de droit et ne peut être opposable aux tiers, comme l’indique cette jurisprudence du conseil d’état français (CE, 31 Mai 1957 Rosan Girard, Lebon, 335).

En conséquence, et dans une logique juridique stricte, les actes qui seront pris par le Premier ministre intérimaire encourent la nullité, tout simplement.

Négligence à cause de l’urgence sanitaire du premier ministre et du Covid-19, ou acte volontaire, qu’importe. Mais pour la sécurité juridique et pour la paisible continuité administrative au sommet de l’Etat, cette situation mérite d’être corrigée par la prise d’un décret, comme cela s’est toujours fait jusqu’à présent au niveau du PR.

Les contributions et contradictions juridiques seront les bienvenues pour constater les limites de mon analyse, éventuellement et enrichir les débats. C’est ensemble qu’on y arrivera. Demeurons vigilants.

« vivement qu’un décret vienne régulariser cette SITUATION ».

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